城市烂尾楼预防及处置措施法律服务
2011-06-27 00:00:00 315 来源：
城市烂尾楼预防及处置措施法律服务
摘要近几年来各个城市处置烂尾楼的风潮高涨,根据各地不同的情况各个地方政府出台了一系列的措施,使当地的烂尾楼枯木逢春,焕发出新的生机。本文通过对烂尾楼的成因进行深刻分析，提出如何从根本上杜绝烂尾楼现象发生，并根据实践，创造性地提出处理烂尾楼问题的方法。
关键词烂尾楼建筑工程工程质量垫款施工行政监管资信审查专款专用
一、
引言
二十世纪九十年代，由于市场定位失误、开发商后续资金不足以及涉及经济纠纷或经济案件等，造成中国城市中很多楼盘半途而废，形成烂尾楼。据了解，上海“烂尾楼”最多时曾达到200余处，由于近两年房地产市场强劲增长的带动，已消化了不少，现已经复工的“烂尾楼”面积超过200万平方米。广州的“烂尾楼”有120多宗、共计900余万平方米。天津全市共有停缓建项目37个，规划建筑面积180万平方米，这些项目多数位于市中心区，当属较好地段。
烂尾楼如城市中的断垣残壁，往往是开发企业资金出现了严重问题，资不抵债才让“半拉子”大楼矗立街头的。怎样依法合理处理这些烂尾楼，破解烂尾的“魔咒”，使国民经济进入良性发展的轨道，是我们需要深刻思考的问题。
二、
烂尾楼的概念及形成原因
烂尾楼，是指已经办理用地、规划手续，项目开工后，因开发商无力继续投资建设或陷入债务纠纷，停工一年以上的房地产项目。通常是因为政府对房地产项目审批缺乏实际审核而项目资金缺乏没能完工的房地产项目。此外，还有因为产权发生纠纷的，工程质量不合格等原因而停工的项目，也算作烂尾楼。 造成烂尾楼现象的原因很多，但总而观之，主要原因有：
第一、局部地区房地产过热，宏观调控以后，信贷资金收缩，工程后续资金跟不上，资金链断裂，只好下马。例如，海南、北海等地的大部分烂尾楼就是1993年局部地区出现房地产过热现象的后遗症。当时房地产投资额增长率远远高于销售额增长率，其中占很大比重是盲目投资和大肆炒地皮、炒项目的结果。
第二、开发商对市场的定位不准，销售前景暗淡，迫使投资者要“改弦易辙”，停工求变。例如位于南京市闹市区新街口的某烂尾楼，十年内盖了又停，停了又盖，一个重要原因就是在投资决策时对产品的定位和市场风险认识不足。
第三、由于国际经济环境激烈变化，断了资金来源，被迫停工。例如上海的烂尾楼就大多是在1997年东南亚金融风暴时形成的。
第四、因施工质量低劣，被迫停工。温州市某烂尾楼，地处寸土寸金的城市中心，建了8年多，始终无法竣工。由于存在严重的质量问题，只好爆破拆除。
第五、债权债务等各种纠纷缠身，导致停工。如武汉光谷国际广场，出现多次卖房、多重抵押、被法院查封等问题，终于陷入停顿。
三、著名烂尾楼工程及烂尾楼的现状分类
典型的烂尾楼工程：
第一、世界******的烂尾楼：柳京饭店该饭店位于朝鲜平壤，这是一幢未完工的摩天大楼整体结构成三角金字塔型，斜面角度为75度，共105层，高330米据称，柳京饭店原计划成为拥有3000间客房的超级大厦，并成为全球最高的饭店之一，计划于1989年开始营业，然而自从1982年开始建设之后，1992年完成结构工程后便一直停工，成为世界上******的烂尾楼。目前，这仅是一座混凝土空壳结构，未安装窗户以及外墙模板，更没有任何内部装置其实这座饭店是冷战时期的产物，最初预算是7.5亿美元。2008年7月，埃及电信巨头Orascom集团最近开始重新修建柳京饭店。
第二、广州******烂尾楼：中诚广场高51层，分A、B两塔，总建筑面积达23万平方米，规划有600多个停车位。1992年动工，1993年开始卖楼花，当时每平方米售价达到3万港元左右的天价。中诚广场受亚洲金融风暴影响，在1998年停工烂尾。其时，外墙大概只完成了8成，部分外立面挂上了玻璃幕墻。据说中诚广场的债务纠纷错综复杂，涉及300多宗债务官司。2002年10月，广州中院为保护债权人的合法权益开始介入项目的盘活工作。北京金贸国际投资公司和广州骏鹏置业公司以9.24亿元成功收购了中诚广场约16.5万平方米的面积。用某媒体说法：自此，这座烂尾多年、曾一度险遭拍卖命运的广州第一烂尾楼终于以“体面”的形式重获新生。
第三、武汉******烂尾楼：光谷国际广场位于鲁巷广场对面，包括两栋写字楼和多栋住宅，面积共22万平方米。购物中心位于写字楼的裙楼，包括地下一层、地上五层。该项目原来由东星集团旗下的东盛房地产公司开发，开工时手续不全，售房时又出现多次卖房、多重抵押、被法院查封等问题，终于陷入停顿，部分购房购铺者利益受损，成为在全国影响极大的烂尾楼。 2008年7月起，融众投资集团开始介入，注入资金，理清纠纷，盘活资产。孙茜雯说，在融众的鼎立支持下，目前基本上解决了东星遗留下来的法律和经济纠纷，完成了该楼的封顶，目前装修进展顺利，并重新启动了招商进程。现在，部分住宅已交付，写字楼进入正常销售，商铺开始认筹，到12月该项目的商业部分将进入运营。
烂尾楼的现状分类
(一) 从项目债务余额与已完成工程量的价值关系看,可分为：已完成工程量价值大于债务余额的项目,和已完成工程量价值小于债务余额("资不抵债")的项目。所谓债务,按权利性质的不同,大致可分为三种:第一种是房产商与小业主在预购合同中约定的交付建成房屋的义务；第二种是就建设工程享有优先受偿权的债务,例如房产商拖欠施工单位的建设工程承包款,拖欠银行的出让土地使用权抵押贷款、在建工程抵押贷款等；第三种是一般债务,诸如与工程建设直接有关的材料设备、勘测设计等拖欠款。
(二) 从建设项目主体看,可分为:原投资人有能力继续建设的项目,和需要其他投资人提供后续资金的建设项目(这部分项目的投资人,有的已停止运转,而有的虽在运营但缺乏继续投入的经济能力)。
(三) 从土地使用权取得方式看,可分为:以出让方式取得土地使用权的项目,和以行政划拨方式取得土地使用权的项目。出让合同中明确约定了政府收回土地使用权及其地上建筑物的条件和期限,为政府以行政程序收回土地并在此过程中清理项目债务提供了法律依据。
四、
烂尾楼的预防
预防烂尾楼，除了在宏观上国家要加强房地产立法，注意产业政策的调整，有关部门要加强房地产立法，注意产业政策的调整，有关部门要加强执法力度外，笔者在此简述几种具体方法。
第一、完善法律法规。目前，全国没有*********处置停缓建工程的法律法规，市级政府无法制定本地处置停缓建工程的相关法律法规。建议在《国有土地使用权出让合同》中增加开发建设期限条款，利用合同法对停缓建工程进行约束和处置，逐步减少和杜绝停缓建工程的再次产生，并能做到处理停缓建工程有法可依。
第二、加强对开发项目管理，加强对开发项目的中间控制。对开发项目停工半年以上的工程，要提前对开发商提出警告，要求开发商提出复工计划并尽快复工。对开发项目停工一年以上的工程，要对开发商及开发项目进行调查，查出停工的主要原因后，限期复工。对开发项目停工一年半以上的工程，要对开发商及开发项目进行通报，并暂停开发商继续开发项目。
第三、政府应控制项目审批。根据现有停缓建工程的构成，90%以上为公建项目。
今后，应通过对全市房地产市场的科学分析与预测，对开发项目的性质要严格控制，要充分做好可行性论证，在市场调节的同时要作好宏观调控，防止盲目开发建设，造成停缓建工程的产生。
第四、重视监理监督。建筑监理制度，是我国工程建筑管理体制的一项重要改革。从1988年开始，经过近十年的实践，这一制度已逐渐成熟。一般人认为，建筑监理只是对工程的质量进行监督。其实不然，建筑监理不仅可对工程质量进行监督，对工程的招标、投标、工程的预算、决算，工程款的用途、工程进度，甚至在工程竣工验收后的保修等均可实施监督。目前我国的建设监理分为两种，一是政府监理，这是一种强制性监理；二是社会监理，即由具备监理资质的监理公司或监理事务所对工程建设进行监理。如能有效地运用好这两种监理措施，对预防烂尾楼将起重要作用。
第五、严格预售条件。法律之所以对商品房预售规定了较严格的条件，笔者认为其主要目的在于强调从事商品房开发必须量力而行，并且必须有足够的自有资金，以防止风险转移，避免风险扩大。一些开发商在远未达到这一标准时便开始预售，而这样做的开发商一般资金实力都较差。提前预售不仅增加了消费者的风险，而且也加重了开发商的债务负担。许多开发商就是债务负担不堪重负，工程建设遥遥无期的情况下破罐子破摔或逃之夭夭的。因此若想有效地控制风险，避免出现烂尾楼就必须严把预售条件。
第六、注意资信审查。这种审查既所括政府主管部门的审查，也包括有关当事人的自我审查。作为政府主管部门的审查应将重点放在房地产公司的设立，项目的审批以及贷款条件等方面。作为当事人则应将审查的重点放在合同的审查、合同的签订以及履行环节。对开发商的资质、信誉、开发业绩，项目前景也应进行必要的调查，了解和分析。
第七、加强用款监督，专款专用，严禁施工垫款。无论是金融机构贷款还是预售款，必须用于工程建设。而要做到这一点，仅凭开发商的自我约束是远远不够的。严禁垫款施工：以垫款承包为条件争揽工程可以说是建筑业的一大痼疾。虽然国家有关部门三令五申严格禁止垫款承包，但由监督处罚措施不力。在僧多粥少的情况下，这种情况实难避免。而垫款施工经常出现的情况是：在工程量达到一定程度，如果开发商不追加工程款，建筑商就以停工给开发商施压，一旦后续工程款不能到位，而建筑商又无力继续垫款时，就会形成烂尾楼。因此，必须采取有效措施制止垫款承包，将垫款承包视为一种严重的不正当竞争行为加以禁止。只有这样，开发商在立项开发时才能量力而行，从而避免后劲不足而产生烂尾工。
第八、加强保证责任和违约处罚：房地产开发投资巨大，所涉当事人众多并且风险极高，作为房地产开发商可谓责任重大。因此若欲进行房地产开发除了必须符合法律规定的资质条件外，还应当提交一定数额的保证金或以自有不动产设定抵押。一旦工程难以为继使债权人的债权难以实现时，可以保证金或拍买抵押物价款抵偿。同时在房地产开发的有关合同中必须对违约责任严格加以规定，以促使义务人积极履约。
五、 烂尾楼处置措施的法律实务
第一、行政推动、协议转让。即行政机关启动收地程序但实际不执行,以此督促投资人自行与他人协商转让项目,其项目债务由当事人约定处理(原则上是由受让人继续履行)。该方案比较适用于投资人态度积极、建设项目财务状况尚未完全恶化的情况,政府部门不需承担清理债务的责任。
第二、行政收地但不处理纠纷。即行政机关实施收地程序,在对已完成建筑工程价值量进行估价的基础上拍卖建设工程,该项目由受让人继续开发;原债权人,除小业主的预购合同由受让人继续履行外,其他债权人均采取向法院提起民事诉讼的途径解决与房产商之间的经济纠纷(拍卖所得价款进行提存,作为房产商承担经济责任的担保)。该方案的特点是将项目转让与债务清理相分离,优点是行政机关的操作比较简单,项目也不再负担债务,缺点是项目起拍价高,完成转让的可能性较小,而且在施工承包人实际占据工程的情况下,可能激化社会矛盾。该方案比较适用于小规模的建设项目。
行政收地但不处理纠纷的操作程序：
1、成立代表政府处理收地事务临时机构(以下称代理机构)。
2、查明违反出让合同的事实,取得证据。
3、政府发布收回土地使用权及地上建筑物的公告,可提前30日。在此期间发生民事诉讼涉及项目债权债务清理,并可能强制转移的,收回行为可终止。
4、政府收回土地使用权及地上建筑物后,查阅房地产登记资料,确定预售和抵押的债务金额情况。
5、通过建筑业管理部门确定建筑承包合同的履行情况和债务金额情况。
6、经清理属于资不抵债的,由代理机构发布招标或拍卖的公告,对投标人、竞买人必须承担的对商品房预购人承担的交付房屋义务予以明确,并提示其查阅房地产登记资料。
7、转让所得价款将进行提存,用于清偿其他债务,并提示债务人可以依法向法院提起民事诉讼(以房产商为被告)。
8、由受让人书面告知商品房预购人有关项目开发主体变更的情况,明确交付房屋的权利义务关系,以及商品房预购人放弃预购合同中有关追究房产商违约责任的诉讼权利。
如果预购人依房地产转让的有关规定,向受让人提出退房请求,将不再依其与房产商之预购合同而解除相应的法律关系,只能以现时的市场评估价格为依据,与受让人协商解除合同,或诉诸法院裁决。
第三、行政收地并进行项目清算。即行政机关实施收地程序,在对已完成建筑工程价值量进行估价和对债权债务进行核算的基础上,召开债权人会议,削减债务,并对建设项目进行拍卖;受让人负责继续履行确定范围内,包括预购合同、银行抵押贷款合同和施工承包合同、建材购销合同等在内的所有债务。其特点是在债务清理的条件下进行项目转让,行政机关需要投入较大精力,其优点是起拍价低,受让人只须投入后续建设资金,而且债务关系清楚,银行、小业主等各方利益都有保障,难点在于核减债务须债权人同意。该方案比较适用于严重"资不抵债"的大规模建设项目。
行政收地并进行项目清算的操作程序
1、成立代表政府处理收地事务临时机构(以下称代理机构)。
2、查明违反出让合同的事实,取得证据。
3、收回土地
(1)向房地产商送达督促复工通知书,要求提出可行的复工方案和复工期限;
(2)逾期仍未提出复工申请或所提出的复工申请不具有可操作性的,由土地管理部门作出并送达收回土地使用权及其地上建筑物的行政决定书,其中,应当明示提起行政复议和行政诉讼的权利。当事人提出复议申请或行政诉讼的,按法定程序进行。
4、清理该项目负担的债权债务
(1)查阅房地产登记资料,确定抵押和预售情况;
(2)发布债权登记公告;
(3)债权人应当自公告发布之日起1个月内,向代理机构申报债权,说明债权数额和有无以该建设工程作为抵押担保,并提交有关的证明材料;
(4)确定由项目受让人继续履行的债务范围,并制作债务清册[1]。原则上,进入该册的债权限于与项目建设直接相关的内容。
5、委托审价机构核定该项目已完成的建设工程量及其价值[2]。
6、组织召开债权人会议
(1)通知纳入债务清册的所有债权人,召开债权人会议。
(2)提交债务清册并通报债权债务清理的情况。
(3)讨论项目处理方案。其中,工程量价值大于净债务的,提出直接转让。
建设工程的方案;工程量价值明显低于债务净额的,与债权人协商确定债务核减方案。抵押贷款银行、被拖欠款项的建筑承包商等单位应协商按一定比例或者金额核减该房地产开发项目所负担的债务(被核减的债务由房地产开发企业另行承担),商品房预购人应放弃对逾期交付房屋违约赔偿,继续履行预购合同而不要求退房。
(4)确定项目处理方案,并经债权人会议过半数通过。
7、实施项目处理方案
(1)选择合适的受让人,促使房产商协议转让项目,债务由受让人继续履行。
(2)招标或拍卖。已完工工程量低于净债务额的,拍卖价格为零,按承诺履行债务的数额由高到低进行竞价,但不得低于债权人会议商定的限度;已完工工程量高于净债务总额的项目,可以按两者差额拍卖,债务由受让人继续履行,也可以按已完工工程量价值拍卖,并以拍卖价款偿还各债权人。
8、拍卖所得价款进行提存,用于支付执行费用。
9、签订房地产项目转让合同并办理土地使用权变更登记.
10、项目交由受让人继续开发经营,原有债务也由其继续履行。
第四、司法强制执行。即由债权人向法院提起要求房产商偿还债务的民事诉讼或申请宣告房产商的企业破产,由法院通过强制执行程序拍卖建设工程。其优点是出让和划拨地块上的各类建设项目都适用,但周期较长,政府的控制力较弱。而且,目前法院分割楼层拍卖建设工程的方法不利于项目的继续建设。该方案可以作为行政程序的补充。
司法强制执行的操作程序：
1、受理债权人的诉讼请求（与行政程序的衔接问题。如己启动行政程序,提起诉讼的时间点是否受到限制）；
2、对项目的债权债务关系作初步调查,确认债权;
3、查封建筑物,冻结房地产开发企业的银行帐户资金;
4、发布债权登记公告,受理债权登记;
5、合并审理,作出判决;
6、评估建设工程技资量;
7、明显资不抵债的,召开债权人会议,协商确定核减债务的比例;
8、拍卖建筑物;
9、项目交由受让人继续开发经营,原有债务也由其继续履行(资不抵债的房地产项目公司,通过破产清算程序处理,债务从拍卖价款中受偿或归于消灭)。
六、
结语
烂尾楼的形成有其历史原因，在中国建筑房地产市场逐步规范的今天，我们希望通过事前的立法调整、制度完善、行政监管等一系列措施，达到减少甚至消除烂尾楼的目的，对既有的烂尾楼，提出规范的处理模式，以期达到定纷止争、促进经济良性发展的目的。
参考文献
[1] 卓坚红著 “ 烂尾楼开发热现象研究” 载《中国科技信息》
2005年第24期。
[2] 史新峰著 “如何处理"烂尾楼”
载《中国房地产金融》2004年第04期。
[3] 李建著“城市烂尾楼处置及预防的措施”载《技术革新》2006年第2期。
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